Rundt årtusenskiftet var det stor entusiasme og endringsvilje ankra i ideen om å skapa større regionar. Men resultatet av reformprosessen vart einast kosmetiske endringar. Kva skjedde?
– Eg har ikkje gjort ein tradisjonell studie av korleis reformprosessen gjekk føre seg, men har vore meir oppteken av kva som skjedde med ideen om nye, store regionar og korleis denne vart forvalta av dei ulike aktørane, seier Åge Vebostad om avhandlinga si, “Hva nå, fylkeskommune? En translasjonsteoretisk analyse av regionreformen“.
Ideen endra seg
På landsmøtet for fylkesordførarane i Tromsø i 2004 vart det samrøsytes vedteke at tida var mogen for ein radikal reform av det folkevalde mellomnivået i forvaltninga vår.
– Ideen om store regionar var tiltrekkjande og gav positive assosiasjonar. Alle ønskte å vera regionale utviklingsaktørar!
Og det spesielle med dette vedtaket var at det var dei folkevalde sjølve som sa det – dei gjekk altså i gang med å ville endre seg sjølve, seier Vebostad.
Men berre etter nokre få månader var entusiasmen bytt ut med skepsis, og då dåverande kommunalminister Åslaug Haga sende ut reformmeldinga på høyring i 2006, hadde mange av dei som hadde vore positive til reformeringa av fylkeskommunane, snudd.
– Ideen om store regionar mista tiltrekkingskraft, og det einaste betydelege praktiske resultatet av reformprosessen var vegeigarskapet – alle riksvegar minus stamvegane, vart fylkeskommunale. I tillegg fekk fylkeskommunen nokre småoppgåver som ingen andre ville ha, seier Vebostad.
Kva skjedde?
– I følgje dei fylkeskommunale aktørane sjølve var det staten som bremsa. Dei oppgåvene staten var viljug til å gje frå seg var så få, at det ikkje kunne forsvare ein stor reformprosess.
– Dessutan var fylkesmennene, med dåverande fylkesmann i Hedmark, Sigbjørn Johnsen, kome på banen for fullt, og dei var ikkje interesserte i å gje frå seg noko statleg ansvar. Heller ikkje i direktorata var dei særleg lystne på å gje frå seg statlege oppgåver, fortel Vebostad.
I avhandlingsarbeidet har han teke for seg fylkeskommunane Finnmark, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag, Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane og Hordaland. Han har intervjua fylkesordførarane, fylkesvaraordførarane og fylkesrådmennene.
– Mange av desse meiner at i tillegg til den opne motstanden som kom fram i høyringsrundane, har “den indre makta” – altså dei nære, men usynlege koplingane mellom politikk, departement, direktorat og fylkesmenn påverka prosessen, seier Vebostad.
Skinnsemje
Vebostad meiner på si side at ei av hovudårsakene til at den store ideen smuldra opp, var at dei fylkeskommunale aktørane heller ikkje var samde med seg sjølve då det heile starta i 2004.
– Det var ei skinnsemje. Ingen hadde tenkt gjennom kva som skulle ofrast. Når ein skulle omsetja ideen til gjennomføring, var det ulike svar – nokre ville adoptere han, nokre modfisere og andre ville avvise han. Den skinande ideen mista glansen.
– Dessutan var måten regjeringa sleppte til motkreftene på når dei statlege aktørane kom på banen, gode døme på korleis også andre aktørars interesser er med og formar identiteten til dei involverte fylkeskommunane.
– I teorien skal ein organisasjon i stor grad kunne forme sin eigen identitet, berre ein gjer det rett. Det er eg tvilande til – for det er jo også andre som definerer kven ein er – og i dette tilfellet er det tydeleg at fylkesmenn og direktorat utøvde ein politisk påverknad på reforma og slik sett på fylkeskommunens identitet.
Han har skildra fylkeskommunane ved å dele dei inn i tre grupper; tradisjonalistar, nølarar og regionalistar.
– Finnmark og Møre og Romsdal var tradisjonalistar – dei ville bevara det beståande. I Nord-Trøndelag og Sogn og Fjordane var dei nølarar, med eit uavklart standpunkt når høyringsrunden kom. Medan dei som heldt sterkast fast i ideen om større einingar var Hordaland og Sør-Trøndelag, altså regionalistane, seier Vebostad.
– Kort oppsummert kan ein seia at tradisjonalistane var redde for å bli utkantar i dei store regionane – altså ein periferi i periferien, medan regionalistane på den andre sida – med storbyane Trondheim og Bergen – ikkje på same måten var redde for dette.
Og i dag?
Vebostad trur ikkje ideen – og ønsket – om ein reform av forvaltningsmellomnivået er død, men det heng ihop med mykje, mellom anna utviklinga av og i primærkommunane.
– Fylkeskommunane ser på kommunane som sin beste ven – og staten som fiende. Og for kommunane er fylkeskommunen ein buffer mot staten. Men den største trusselen mot større regionale einingar, er ideen om å ha berre to forvaltningsnivå; stat og kommune. Den ideen er like gamal – og like reformdrivande – som ideen om større regionar, avsluttar Vebostad, som er spent på korleis den nye regjeringa vil forvalte ulike regionidear i framtida.
